最高法判例:對土地、林業等不動產權屬處理決定的合法性審查

  裁判要點

  地方人民政府對土地、林業等不動產權屬爭議作出的處理決定,系行政機關居中行使裁決職權在權屬爭議雙方提供證據的基礎上作出,處理決定主要采優勢證據原則。人民法院對此類權屬處理決定合法性審查,應當保持司法謙抑,并應注意保持權利歸屬的穩定性,注意保護誠實守信長期實際占有和管業的當事人權益。在雙方當事人均提供歷史使用證據但無法提供合法權屬證明情況下,地方人民政府按照尊重歷史、面對現實原則作出的符合情理的權屬處理與頒證行為,宜充分尊重,不能簡單以司法機關判斷代替行政機關初始判斷。在判決方式選擇上,不能僅因行政處理存在程序瑕疵,即逕行撤銷權屬處理決定或頒證行為,并責令重新處理。程序瑕疵可以補正的,可以允許行政機關補正或者補強相關證據;雖不能補正或者補強但人民法院根據第三人申請調取證據后能夠得出實體合法性結論的,應當根據行政訴訟法第七十四條等規定,判決確認違法,但不撤銷行政行為,避免行政機關和人民法院反復處理和訴訟,防止權屬爭議久拖不決。

  裁判文書 

  中華人民共和國最高人民法院

  行 政 判 決 書

  (2020)最高法行再101號

  再審申請人(原審第三人)廣西壯族自治區鹿寨縣鹿寨鎮大良村民委員會山柏屯村民小組。

  負責人韋某坤,組長。

  委托訴訟代理人宋某軒,廣西創恒律師事務所律師。

  委托訴訟代理人譚某祿,廣西香橋律師事務所律師。

  被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區鹿寨縣人民政府。住所地:廣西壯族自治區鹿寨縣鹿寨鎮創業路**。

  法定代表人王某,縣長。

  被申請人(一審原告、二審上訴人)廣西壯族自治區鹿寨縣鹿寨鎮大良村民委員會白石屯村民小組。

  負責人韋某友,組長。

  委托訴訟代理人韋某林,廣西涌流律師事務所律師。

  委托訴訟代理人韋某天,廣西涌流律師事務所律師。

  原審第三人肖某清。

  再審申請人廣西壯族自治區鹿寨縣鹿寨鎮大良村民委員會山柏屯村民小組(以下簡稱山柏屯)因廣西壯族自治區鹿寨縣鹿寨鎮大良村民委員會白石屯村民小組(以下簡稱白石屯)訴被申請人廣西壯族自治區鹿寨縣人民政府(以下簡稱鹿寨縣政府)林業行政登記一案,不服廣西壯族自治區高級人民法院(2017)桂行終536號行政判決,向本院申請再審。本院于2019年8月6日作出(2018)最高法行申6748號行政裁定,提審本案。提審后,本院依法組成合議庭進行了審理,現已審理終結。

  廣西壯族自治區柳州市中級人民法院一審查明,因實施集體林權制度改革工作,鹿寨縣政府于2009年對鹿林證字(2009)第0706001242號林權證(以下簡稱1242號林權證)和鹿林證字(2009)第0706001243號林權證(以下簡稱1243號林權證)等所涉地塊進行現場勘界。現場勘界至本案所涉林地時,韋貴富、韋仲華作為當時白石屯的隊長,吳金曉作為當時白石屯的小組長參加了現場勘界指認,并在林權邊界確認表(單位之間)對應相鄰單位負責人簽名欄內簽字確認,并未提出異議。韋貴富、吳金曉、韋仲華三人的身份亦得到了白石屯現任村民小組長韋某友的認可。鹿寨縣政府在核發1242號林權證和1243號林權證的過程中先后組織進行了林權摸底調查、林權現狀公示、林權現場勘界、林權勘界確權結果公示等工作,白石屯在公告公示期間均未提出異議。鹿寨縣政府于2009年12月27日向山柏屯核發了1242號林權證和1243號林權證。1242號林權證共登記了6個宗地,分別是11號宗地(登記地名為吉占嶺、登記面積為591.3畝、登記主要樹種為尾葉桉)、12號宗地(登記地名為林叢、登記面積為138.0畝、登記主要樹種為馬尾松)、15號宗地(登記地名為六正嶺、登記面積為73.1畝、登記主要樹種為尾葉桉)、16號宗地(登記地名為六正嶺、登記面積為149畝、登記主要樹種為尾葉桉)、17號宗地(登記地名為哪貢、登記面積為30.6畝、登記主要樹種為尾葉桉)、19號宗地(登記地名為哪貢、登記面積為220.7畝、登記主要樹種為馬尾松);1243號林權證共登記了3個宗地,分別是20號宗地(登記地名為馬沙嶺、登記面積為596.5畝、登記主要樹種為馬尾松)、21號宗地(登記地名為榨油嶺、登記面積為541.6畝、登記主要樹種為馬尾松)、22號宗地(登記地名為陸橋嶺、登記面積為358.6畝、登記主要樹種為馬尾松)。鹿寨縣政府對白石屯所訴稱的那歪嶺林地尚未核發林權證。林業“三定”時期的1983年,鹿寨縣政府核發給當時白石屯一隊的2520號山界林權證和核發給當時山柏屯一至三隊的2517號、2518號、2519號山界林權證均登記了那歪嶺、吉占嶺、榨油嶺地為共有地,登記面積為1025畝,登記編號為臨編49號,而附圖顯示臨編49號對應的地名分別為那歪嶺、尾吉占嶺、榨油嶺,并不包括吉占嶺。2518號山界林權證登記了編號為臨編6號的地塊,其中包括了吉占嶺,2517號山界林權證、2519號山界林權證和2520號山界林權證則未登記臨編6號的內容。尾吉占嶺林地在1242號林權證對應登記為19號宗地,榨油嶺林地在1243號林權證對應登記為21號宗地。2003年10月23日,山柏屯與第三人肖某清、案外人覃貴強簽訂《山林土地承包合同書》,山柏屯將那歪嶺、榨油嶺的林地約830畝發包給肖某清和覃貴強。2004年4月21日,覃貴強將屬于自己的承包份額轉讓給肖某清。白石屯以鹿寨縣政府將其與山柏屯共有的那歪嶺、吉占嶺、榨油嶺林地登記于山柏屯的1242號林權證和1243號林權證,違反發證程序為由向一審法院起訴,要求撤銷鹿寨縣政府頒發給山柏屯的1242號林權證和1243號林權證。

  廣西壯族自治區柳州市中級人民法院一審認為,根據《中華人民共和國森林法》第三條的規定,鹿寨縣政府具有核發林權證的職責和權力。行政機關作出行政行為事實清楚、證據確鑿、程序合法的,依法應當予以維持。本案中,鹿寨縣政府于1983年核發的2517號山界林權證、2518號山界林權證、2519號山界林權證、2520號山界林權證登記那歪嶺、吉占嶺、榨油嶺地為共有地,登記面積為1025畝,登記編號為臨編49號,而附圖顯示臨編49號對應的地名分別為那歪嶺、尾吉占嶺、榨油嶺,并不包括吉占嶺,且上述1983年核發的山界林權證唯有2518號山界林權證登記了臨編6號,其中包括吉占嶺,故確認1983年林業“三定”時期登記白石屯與山柏屯共有的林地為那歪嶺、尾吉占嶺、榨油嶺。鹿寨縣政府并未對白石屯訴稱的那歪嶺地核發林權證,故不存在是否應當撤銷登記的問題。對尾吉占嶺林地和榨油嶺林地核發林權證的行為,雖然1983年林業“三定”時期的山界林權證登記了尾吉占嶺和榨油嶺為白石屯與山柏屯共有,但白石屯未提供證據證明其對爭議林地經營管理的事實,且在2009年林權制度改革過程中,鹿寨縣政府先后組織進行了林權摸底調查、林權現狀公示、林權現場勘界、林權勘界確權結果公示等工作,白石屯在公告公示期間均未提出異議,在現場勘界過程中,時任白石屯的小組長及隊長均參加了現場勘界指認、并作為相鄰單位的負責人簽字確認,未提出異議。綜上所述,鹿寨縣政府核發1242號林權證和1243號林權證的行為并無不當,白石屯請求撤銷涉案林權證沒有事實和法律依據,一審法院依法不予支持。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回白石屯要求撤銷鹿寨縣政府核發給山柏屯的鹿林證字(2009)第0706001242號《林權證》和鹿林證字(2009)第0706001243號《林權證》的訴訟請求。

  廣西壯族自治區高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。

  廣西壯族自治區高級人民法院二審認為,從本案查明的事實來看,鹿寨縣政府并未將那歪嶺列入本案被訴的林權證中,被訴的1242號證中的“哪貢”(尾吉占嶺)和1243號證中的榨油嶺在林業“三定”時期已經登記為白石屯與山柏屯共有,在山柏屯未能提供證據證明上述共有的山場已進行過分割的情況下,將共有的“哪貢”(尾吉占嶺)、榨油嶺分別列入1242號證和1243號證頒發給山柏屯,屬于頒證行為認定事實不清,對這部分登記內容應予以撤銷。關于鹿寨縣政府與山柏屯、肖某清提出白石屯代表在林權登記中勘界簽字是對共有山場的重新劃分的問題,因林地勘界是林權登記程序中的其中一個環節,在未有其它證據證明爭議雙方對共有的尾吉占嶺和榨油嶺曾經進行過劃分相互印證的情況下,僅憑林權登記中的勘界就認定為對共有山嶺的劃分證據不足,且白石屯對劃分的事實亦不予認可,故對鹿寨縣政府與山柏屯、肖某清提出的這一主張,二審法院不予支持。此外,由于本案那歪嶺、尾吉占嶺、榨油嶺在林業“三定”時期已明確為白石屯和山柏屯共有,并由鹿寨縣政府分別向雙方頒發了《山界林權證》,鹿寨縣政府以山柏屯2003年將那歪嶺、榨油嶺的部分林地對外發包的事實否定林業“三定”時期頒發的《山界林權證》的效力,沒有法律政策依據。綜上,鹿寨縣政府頒發的1242號林權證中對“哪貢”(即尾吉占嶺)的登記和1243號林權證中對“榨油嶺”的登記認定事實不清,將白石屯與山柏屯共有的尾吉占嶺、榨油嶺林地登記為山柏屯所有,侵犯了白石屯的合法權益,應予撤銷。一審判決認定鹿寨縣政府頒證行為合法并駁回白石屯的訴訟請求,屬于認定事實不清,適用法律錯誤,應予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定,判決撤銷廣西壯族自治區柳州市中級人民法院(2016)桂02行初75號行政判決;撤銷鹿寨縣政府頒發的鹿林證字(2009)第0706001242號《林權證》中關于“哪貢”的林權登記;撤銷鹿寨縣政府頒發的鹿林證字(2009)第0706001243號《林權證》中關于“榨油嶺”的林權登記。

  山柏屯不服二審判決,向本院申請再審稱:(一)二審法院以被訴的1242號林權證中對“哪貢”(即尾吉占嶺)的登記和1243號林權證中對“榨油嶺”的登記在林業“三定”時期已經登記為白石屯與山柏屯共有為由,撤銷1242號林權證中關于“哪貢”的林權登記,撤銷1243號林權證中關于“榨油嶺”的林權登記,屬于認定事實錯誤,依法應予以改判。(二)解放后從土改、合作化、“四固定”、林業“三定”至林權制度改革等不同歷史時期,一直由山柏屯一方經營管理涉案土地,根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》的規定,涉案土地亦應屬于山柏屯所有。(三)2009年集體林權制度改革過程中,鹿寨縣政府先后組織進行林權摸底調查、林權現狀公示、林權現狀勘界、林權勘界確權結果公示等工作,白石屯在公告公示期間均未提出異議,在現場勘界過程中,時任白石屯村民小組的小組長及隊長均參加現場勘界指認,并作為相鄰單位的負責人簽字確認,亦未提出異議。同時,白石屯在2009年集體林權制度改革過程中,也向鹿寨縣政府提出林權登記申請并核發林權證,涉案林地也未登記在白石屯已取得的《林權證》范圍內。因此,鹿寨縣政府向申請人核發1242號林權證和1243號林權證,并無不當。(四)山柏屯于2009年取得1242號林權證和1243號林權證,而白石屯于2016年4月20日才向法院提起訴訟,已超過法定的起訴期限。綜上,請求依法撤銷二審判決,維持一審判決,維持鹿寨縣政府向山柏屯核發的1242號林權證和1243號林權證。

  被申請人鹿寨縣政府答辯稱:(一)一審法院已作出合法認定,且山柏屯在涉案林地存在長期經營管理事實,至后來依法開展的林改系列確權發證程序,白石屯均未提出異議,白石屯的說法違背事實且無任何法理依據。(二)2009年集體林權制度改革中,山柏屯村民小組七個隊作為一個集體,即山柏屯村民小組的名義開展林改工作,通過對本組林權進行摸底調查、林權現狀公示、制定林權改革方案等系列工作后,依法進行現場勘界。在勘界至本案涉案林地時,當時白石屯的代表韋貴富、吳金曉、韋仲華三人參加現場勘界指認工作并在林權邊界確認表(單位之間)簽字確認,后相關材料按照林權制度改革程序要求進行了公示,無異議后,鹿寨縣政府依法進行權屬確定,并為山柏屯村民小組核發了1242號林權證和1243號林權證。(三)因1243號林權證的21號宗地與白石屯的界線相鄰,白石屯的代表作為相鄰權利人簽字確認。雖然白石屯提供了林業“三定”時期白石屯一隊的2520號山界林權證,但在林改工作組對勘界結果公示以及在鹿寨縣林業局后續公示等階段,白石屯并未對1242號林權證和1243號林權證中所涉及宗地的勘界結果提出異議。綜上,鹿寨縣政府向山柏屯核發1242號、1243號林權證的行為符合《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法》規定的發證程序,權源依據清楚,程序合法,并無不當,應合法有效。綜上,請求撤銷二審判決,維持一審判決。

  被申請人白石屯述稱:(一)鹿寨縣政府在頒發1242號、1243號林權證時,不知道涉案林地“尾吉占嶺”、“榨油嶺”在1983年林業“三定”時期已頒發過山界林權證,此次發證屬于違法重復發證。(二)鹿寨縣政府在頒發1242號、1243號林權證過程中,沒有依照規定收集林業“三定”時期以來的有關表冊、林權證等資料,沒有對訟爭林地“尾吉占嶺”、“榨油嶺”的情況進行調查,白石屯也未在勘界圖上簽字確認,勘界結果僅在山柏屯進行公示等,頒證程序存在違法。(三)山柏屯申請林權登記,并未提供林權權屬證明文件,鹿寨縣政府違法將涉案林地登記給山柏屯,嚴重侵犯了白石屯的合法權益。綜上,請求維持二審判決,駁回山柏屯的再審申請。

  本院認為,本案的爭議焦點主要有以下兩個問題:一是鹿寨縣政府在2009年開展的集體林權制度改革工作中,對被訴的1242號林權證、1243號林權證所涉林地進行的現場勘界、核發新證行為,是否屬于對涉案林地權屬的重新劃分和確認;二是涉案林地的現場勘界、結果公示、登記發證等程序是否合法。

  一、關于鹿寨縣政府頒發涉案1242號林權證、1243號林權證的性質

  新中國成立后,我國集體林權制度先后經歷了土改、合作化、“四固定”和林業“三定”等不同歷史時期的變革,但是產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍然存在。為了進一步解放和發展林業生產力,發展現代農業,增加農民收入,建設生態文明,2008年6月8日,中共中央、國務院出臺《關于全面推進集體林權制度改革的意見》,決定在全國范圍內開展新一輪的集體林權制度改革。這次改革的主要任務是明晰產權、勘界發證,并在此基礎上放活經營權、落實處置權、保障收益權。此后,中共廣西壯族自治區委員會、廣西壯族自治區人民政府制定《關于全面推進集體林權制度改革的實施意見》(桂發〔2009〕2號),全面推進廣西的集體林權制度改革工作。根據上述意見規定,鹿寨縣政府于2009年開始實施集體林權制度改革工作,并對本案中被訴的1242號林權證、1243號林權證等所涉地塊進行現場勘界、核發新證。由此可見,鹿寨縣政府于2009年開展的集體林權制度改革,是在全國范圍內開展的集體林權制度改革的一部分,是對解放后歷次集體林權制度改革的延續和深化,通過對集體林權的再次勘界、確認和頒證,以有效解決集體林權制度中存在的產權不明晰、經營主體不落實等問題。因此,鹿寨縣政府在此次開展的集體林權制度改革工作中,對被訴的1242號林權證、1243號林權證所涉林地進行的現場勘界、核發新證行為,屬于對涉案林地權屬的重新劃分和確認。鹿寨縣政府也有權根據事實和法律作出與土改、合作化、“四固定”和林業“三定”時期的相關歷史權屬憑證不完全一致的確權和頒證。當然,土改、合作化、“四固定”和林業“三定”時期的相關歷史權屬憑證仍應作為確定權屬的重要依據;無相反證據或者法定理由,對權屬的重新劃分和確認應當保持穩定并與上述歷史權屬憑證一致。被申請人白石屯主張爭議林地1983年林業“三定”時期已頒發過山界林權證,此次發證屬于違法重復發證的主張,系對本輪集體林權制度改革中確權頒證規定的誤解。

  二、關于涉案林地的現場勘界、結果公示、登記發證等程序是否合法

  根據頒證時適用的《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法(試行)》(以下簡稱《發證辦法》)的規定,確權發證程序包括準備工作、制定方案、外業勘界、簽訂合同、登記發證、資料建檔等,其中在登記發證環節,申請林權登記時應提交《林權現場勘界圖》等材料。《發證辦法》第三十四條、第三十五條規定,單位之間的勘界需工作組組織相關權利人到實地進行核實,在現場勘界時,相關權利人必須在現場共同指認界線,并當場簽名蓋章表示共同確認,相關權利人對權屬界線有爭議的,由駐村林改工作組初步調解,調解不成的,由糾紛調處組按權屬爭議處理。《廣西壯族自治區全面推進集體林權制度改革工作方案》中“權屬審核”部分規定,集體經濟組織或其他單位申請林權的,在相關的集體經濟組織或其他單位公示。本案中,經原審查明,涉案林地登記發證過程中,鹿寨縣政府先后組織實施了林權摸底調查、林權現狀公示、林改工作方案公示、林權現場勘界、林權勘界確權公示、林權登記公示、林地使用權登記公示等工作。在現場勘界過程中,白石屯村民小組時任隊長韋貴富、韋仲華和小組長吳金曉均參加了現場勘界指認,并在林權邊界確認表(單位之間)對應相鄰單位負責人簽名欄處進行簽字確認,且至今未提出異議,簽字人的身份亦得到現任白石屯村民小組長的認可。在勘界等前置程序完成后,林改小組對涉案林權證進行了公示,在公示期間,白石屯亦未提出異議。綜上可知,鹿寨縣政府依照廣西壯族自治區關于此次集體林權制度改革的方案要求,組織實施勘界發證工作,白石屯時任隊長、小組長參與現場勘界指認,并作為相鄰單位負責人簽字確認,且在公示期間未提出異議,鹿寨縣政府據此向山柏屯核發1242號林權證、1243號林權證,并無不當。本案發生后,白石屯亦未提供有效證據證明其對涉案林地經營管理的事實。因此,一審判決駁回白石屯要求撤銷鹿寨縣政府頒發涉案林權證的訴訟請求正確,二審判決撤銷涉案1242號林權證中關于“哪貢”(尾吉占嶺)的林權登記和1243號林權證中關于“榨油嶺”的林權登記不當,本院予以糾正。總之,地方人民政府對土地、林業等不動產權屬爭議作出的處理決定,系行政機關居中行使裁決職權在權屬爭議雙方提供證據的基礎上作出,處理決定主要采優勢證據原則。因此,人民法院對此類權屬處理決定合法性審查,應當保持司法謙抑,并應注意保持權利歸屬的穩定性,注意保護誠實守信長期實際占有和管業的當事人權益。在雙方當事人均提供歷史使用證據但無法提供合法權屬證明情況下,地方人民政府按照尊重歷史、面對現實原則作出的符合情理的權屬處理與頒證行為,宜充分尊重,不能簡單以司法機關判斷代替行政機關初始判斷。在判決方式選擇上,不能僅因行政處理存在程序瑕疵,即逕行撤銷權屬處理決定或頒證行為,并責令重新處理。程序瑕疵可以補正的,可以允許行政機關補正或者補強相關證據;雖不能補正或者補強但人民法院根據第三人申請調取證據后能夠得出實體合法性結論的,應當根據行政訴訟法第七十四條等規定,判決確認違法,但不撤銷行政行為,避免行政機關和人民法院反復處理和訴訟,防止權屬爭議久拖不決。綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定,判決如下:

  一、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院(2017)桂行終536號行政判決;

  二、維持廣西壯族自治區柳州市中級人民法院(2016)桂02行初75號行政判決。

  一、二審案件受理費各50元,由一審原告廣西壯族自治區鹿寨縣鹿寨鎮大良村民委員會白石屯村民小組負擔。

  本判決為終審判決。

  審判長  耿寶建

  審判員  楊志華

  審判員  劉艾濤

  二〇二〇年六月二十四日

  法官助理    徐   超

  書記員       張燕清

來源:魯法行談

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